De 21-jarige Geraldo Adriano Godoy de Campos is coördinator internationale betrekkingen van het systeem van Participatief Budgetteren (PB) in São Paulo. Hij is lid van de tendens Democracia Socialista in de PT, de stroming waarin de Braziliaanse leden van de Vierde Internationale zijn georganiseerd. Naar zijn mening vormt het proces van participatief budgetteren een belangrijk tegenwicht tegen de rechtse ontwikkelingen in de Arbeiderspartij, PT en de regering Lula. Tussen een bezoek aan het Noorse sociaal forum, een vergadering van het Europese netwerk voor participerende democratie in Lille en het Europese Sociaal Forum in Parijs, vertelt hij enthousiast over de ervaringen met directe democratie in de derde stad van de wereld.

Machtsvorming
‘Fundamenteel in het proces van PB zoals dat in São Paulo, Porto Alegre en andere Braziliaanse steden in praktijk wordt gebracht, is dat het om werkelijke macht van de bevolking gaat. Het is niet een vorm van inspraak, of consultatie, het is de bevolking zelf die het proces bestuurt en de beslissingen neemt.’
Het gemeentebestuur heeft in de organen van het PB geen stemrecht. Ze heeft spreekrecht, maar de beslissingen worden alleen door de mensen zelf genomen. ‘Er is ook geen sprake van vertegenwoordiging van de bevolking door buurtorganisaties, vakbonden of dergelijke. Laten we eerlijk zijn, ook binnen dat soort organisaties zie je vaak de vorming van een bepaalde elite die de participatie van de bevolking blokkeert.’
In Porto Alegre begon het proces van participatief budgetteren al in 1989 toen de PT- kandidaat Olívio Dutra tot burgemeester werd gekozen. In São Paulo en vele andere steden is pas in 2000 begonnen, toen daar de gemeentelijke verkiezingen door de Arbeiderspartij werden gewonnen.
‘De initiator van Participatief Budgetteren in São Paulo was Felix Sanchez van Democracia Socialista’, vertelt Geraldo. ‘Hij overtuigde het bestuur van het belang ervan, maar de grote vraag was hoe je dat kon organiseren in een stad als São Paulo met bijna elf miljoen inwoners, waar na acht jaar rechts bestuur een geweldige corruptie en cliëntelisme bestond en dertien procent van de gemeentebegroting besteed moest worden aan het afbetalen van de schulden aan de centrale regering.
‘Al werkend hebben we onze weg gevonden en is het systeem van PB verder ontwikkeld. Want, een ander belangrijk kenmerk van PB is dat het steeds in ontwikkeling is. In het eerste jaar had het PB alleen maar betrekking op onderwijs en gezondheidszorg. Het tweede jaar kon er per stadsdeel een derde punt bij worden gevoegd. Nu vallen alle aspecten van het gemeentelijke beleid er onder, of het nu over veiligheid, vervoer, culturele voorzieningen, onderwijs, woningbouw of wat dan ook gaat. De hoeveelheid geld die via het PB wordt besteed is de afgelopen jaren meer dan verdubbeld en ook het aantal mensen dat er aan deelneemt, is gegroeid. In het eerste jaar deden er 30.000 mensen mee. Het tweede jaar 55.000, en dit jaar zitten we al op 80.000 en denken we tot een 100.000 deelnemers te komen.’

De praktijk
Maar hoe werkt dat in de praktijk? Hoe kan je met zoveel mensen in zo een immens grote stad - na Tokio en Mexico-stad de grootste van de wereld - tot een directe vorm van democratie komen? Geraldo legt dat uit aan de hand van de jaarlijkse cyclus van het PB.
Het begint met algemene vergaderingen in de buurten, waar alle buurtbewoners hun suggesties voor projecten kunnen doen. In totaal zijn er zo’n 250 van dergelijke vergaderingen. Op die vergaderingen worden ook de vertegenwoordigers van de buurten gekozen. Op iedere twintig aanwezigen is er één afgevaardigde.
Alle voorstellen uit deze fase worden behandeld in wat Geraldo omschrijft als een tussenronde, een onderhandelingsronde. Dat gebeurt in de 31 deelgemeenten. De in de wijken gekozen vertegenwoordigers komen daarin samen met de stadsdeelbesturen. Het stadsdeelbestuur heeft dan alle voorgestelde projecten geanalyseerd op technische haalbaarheid en kosten. Het boekwerk dat daar het resultaat van is, wordt in een serie vergaderingen doorgewerkt, en alle aangeboden projecten worden besproken.
‘Het is heel belangrijk voor de kwaliteit van het bestuur dat dat goed en nauwkeurig gebeurt’, benadrukt Geraldo. ‘Dat er niet gewoon gezegd wordt ‘dat kan niet’, maar dat daar consensus over ontstaat.’ Die fase duurt ongeveer een maand.
Vervolgens zijn er weer buurtvergaderingen waarin het resultaat van het ‘onderhandelingsproces’ aan de bevolking wordt voorgelegd. In deze ronden worden ook de leden van de stedelijke PB-raad gekozen.

Positieve actie
‘Bij de verkiezing van de afgevaardigden hebben wij vorige jaar een nieuw systeem ingevoerd, dat verder gaat dan wat ze in Porto Alegre kennen’, zegt Geraldo niet zonder trots. ‘Wij concludeerden dat er sectoren van de bevolking zijn die nauwelijks participeren, die veel meer moeite hebben om mee te doen, omdat ze te maken hebben met dubbele uitsluiting, zowel economisch als sociaal. Groepen die geconfronteerd worden met vooroordelen, racisme, en een overbelasting met taken zoals vrouwen. We hebben negen van dergelijke sectoren geïdentificeerd’. Dan onderbreekt hij zichzelf. ‘Als ik zeg ‘we hebben besloten’, ‘we hebben geïdentificeerd’, dan heb ik het niet over het bestuur of de functionarissen maar over de bewoners die actief zijn in het PB-proces, want zij nemen alle besluiten.’
Voor die negen sectoren: vrouwen, zwarten, indianen, daklozen, lesbo’s, homo’s en transgenders, jongeren, ouderen, adolescenten en gehandicapten, zijn maar vijf stemmen nodig om als vertegenwoordiger gekozen te worden. En voor indianen en daklozen geldt zelfs dat ze maar een stem nodig hebben. Als op een vergadering iemand zegt: ik ben dakloos en ik wil me inzetten voor mijn buurt of mijn groep, wordt hij of zij automatisch afgevaardigde. Er wordt nu over gediscussieerd om migranten als tiende speciale groep aan te wijzen.
Naast de territoriale vergaderingen zijn er ook stedelijke thematische vergaderingen, waar specifiek over gezondheidszorg, transport, onderwijs en dat soort zaken wordt gesproken en waar ook projectvoorstellen kunnen worden ingediend. Al die plannen komen uiteindelijk terecht in de PB-raad. Deze wordt gekozen door de afgevaardigden uit de buurten en is het hoogste orgaan van het PB. De raad heeft een serie vergaderingen met de burgemeester en alle hoofden van gemeentelijke diensten waarin alle in de wijken ingediende voorstellen besproken worden. Uiteindelijk komt de raad met een voorstel dat formeel door de burgemeester en de gemeenteraad moet worden aangenomen. ‘Tot nu toe zijn de plannen steeds integraal aangenomen’, vertelt Geraldo, ‘want ze hebben zo een breed draagvlak onder de bevolking dat ook rechtse gemeenteraadsleden - die er in hun hart vaak helemaal niet blij mee zijn - er toch mee instemmen. Vroeger werd er enorm veel geld besteed aan grote prestigeprojecten, nu is dat feitelijk onmogelijk.

Mond opendoen
De voordelen van het systeem van PB zijn evident. Het bestuur wordt er transparant door en corruptie en cliëntelisme wordt tegengegaan. Voorheen kwamen gemeenteraadsleden vooral in verkiezingstijd de wijken in om uit te leggen dat zij ervoor gezorgd hadden dat die school of dat gezondheidscentrum er was gekomen. Nu weten de mensen wel beter. Ook komen de voorzieningen meer ten goede aan de mensen die het het meest nodig hebben en sluiten ze beter aan bij de behoeften.
Voor Geraldo is dat allemaal niet de hoofdzaak. Lachend zegt hij: ’Zelfs de Wereldbank is tegenwoordig voor PB, omdat het zo transparant is en de corruptie tegengaat. Maar het gaat er natuurlijk niet om dat PB functioneert als een manier om de armen medeverantwoordelijk te maken voor de besteding van een sociaal budget dat door de eisen van het IMF steeds kleiner wordt. Daar moeten we voor oppassen.
Waar het voor ons om gaat, is niet primair dat de het geld beter wordt besteed en dat de voorzieningen beter worden, hoe belangrijk dat ook is. Ons gaat het vooral om het politieke effect, de verdeling van de macht. Het feit dat tienduizenden mensen op deze manier actief met politiek bezig zijn, greep krijgen op een stukje van hun eigen leven, het gevoel krijgen dat hun stem, hun opvatting telt. Een vrouw die gekozen wordt als afgevaardigde en na afloop zegt: ‘Dat mij dat nou overkomt, ik durf thuis mijn mond niet eens open te doen.’
Omdat het uiteindelijk om bewustwording en machtsvorming gaat, wordt er binnen het PB-proces ook veel aandacht besteed aan scholing van de deelnemers. Algemene politieke scholing, scholing over het functioneren van de gemeente, maar bijvoorbeeld ook scholing over gender, over strategieën om de positie van gemarginaliseerde groepen te versterken.

Kracht van links
Als we verder praten over de politieke situatie in Brazilië, de neoliberale koers van de regering Lula en de moeilijke positie van de linkervleugel van de Arbeiderspartij, benadrukt Geraldo dat het succes en de verdere uitbouw van de praktijk van het participatief budgetteren naar zijn mening cruciaal is voor de verdere ontwikkeling van de PT. ‘Als PT, en zeker als linkervleugel van de partij moeten we het hebben van de actieve participatie van de bevolking. Die komt onder andere in het PB tot uitdrukking.’ Natuurlijk is het moeilijk om een dergelijk proces op landelijk vlak door te voeren. Er zijn ervaringen op het niveau van een afzonderlijke staat: Rio Grande del Sul, de staat waarvan Porto Alegre de hoofdstad is. Maar in een land met continentale afmetingen als Brazilië is dat niet zomaar overal door te voeren.
Nog afgezien van het feit dat in veel staten en gemeenten rechts nog stevig in het zadel zit.
Door linkse PT’ers zijn al voor de verkiezingen voorstellen gedaan om dergelijke vormen van participatie ook landelijk door te voeren. En in de teksten van het laatste PT-congres van eind 2001 wordt er gesproken over ‘de geweldige uitdaging van het implementeren van het participatieve budget op landelijk niveau.’ Toch heeft de regering Lula ervoor gekozen zich te beperken tot traditioneel overleg met de ‘sociale partners’ waar de bevolking verder buiten staat.
Een gemiste kans volgens Geraldo, want de PT zal alleen maar het hoofd kunnen bieden aan de ruk van rechts door de bevolking erbij te betrekken. ‘Hoe meer de mensen ervaring hebben met dergelijke vormen van participatie hoe moeilijker ze het zullen accepteren als het PT-programma van hervormingen en verbetering van de positie van de armen niet uitgevoerd gaat worden.’

Begin volgend jaar verschijnt in de serie notebooks van het IIRE ‘The Porto Alegre Experience’. Zie www.iire.org.