Wie aan Uganda denkt, denkt nog steeds aan Idi Amin, de beruchte dictator die honderdduizenden mensen liet vermoorden. Inmiddels is er echter heel wat veranderd. Sinds 1986, toen de huidige president, Yoweri Kaguta Museveni de macht overnam, heeft het land weer hoop op een betere toekomst. Museveni, politicoloog met een marxistische achtergrond, nam met zijn National Resistance Army (NRA), een verzameling van rebellengroepen, in 1986 de macht over vanuit de bush. Hun succes lag vooral in de brede steun onder de Ugandese bevolking. De NRA ontwikkelde zich onder Museveni tot de NRM: de National Resistance Movement.

De NRM vormt de basis van een uniek politiek systeem: het geen-partijen-stelsel. Het parlement bestaat uit onafhankelijke vertegenwoordigers om partijvorming op basis van etniciteit te voorkomen. Via een uitgebreid systeem van Local Councils (LC’s) wordt de politieke participatie op lokaal niveau een gezicht gegeven. Het land werkt hard aan democratisering, maar wordt tevens verscheurd door een sterke verdeeldheid tussen volken in het noorden en het zuiden. Deze historische tegenstelling blijft vooral bestaan doordat Museveni niet in staat is gebleken zijn herhaalde verkiezingsbelofte, het stoppen van de rebellenoorlog in het noorden, waar te maken. In de praktijk bestaan er wel politieke partijen waarmee mensen en hun politiek vertegenwoordigers zich identificeren.
Geen echte verbeteringen
Hoewel Uganda nog steeds één van de armste en meest corrupte landen ter wereld is, kent het land de laatste 10 jaar een gemiddelde groei van circa 6 procent. Uganda volgt vrijwel volledig de richtlijnen van het IMF en de Wereldbank. Inflatiebeperking, reductie van overheidsuitgaven en het stimuleren van de vrije marktwerking zijn centrale begrippen in de neoliberale filosofie die het land beheerst.
Tegelijkertijd ziet de doorsneeburger echter nog nauwelijks iets van de economische groei. Dit is wat het IMF de ‘bittere pil’ van ontwikkeling noemt. Het is hoogstwaarschijnlijk de herinnering aan de bloedige historie die Uganda de flexibiliteit en het geduld geeft om deze bittere pil te slikken. Het land wordt geteisterd door een enorme staatsschuld, een verwaarloosde economische infrastructuur en ziektes zoals Aids en malaria.
Het is deze tegenstrijdigheid tussen een voorspoedige macro-economische groei en het gebrek aan structurele verbetering, die een politieke tijdbom legt onder de regering van Museveni. In een land waar armoede heerst, is de lijn tussen economie en politieke stabiliteit erg dun. Een ‘inschattingsfout’ die in Rwanda een gruwelijk resultaat had. De herstructurering door het IMF van de agrarische sector in Rwanda, bracht in combinatie met het inzakken van de koffiemarkt en ingrijpende macro- economische hervormingen, veel mensen aan de rand van totale armoede. Het was deze situatie die de basis legde voor een explosie van etnisch geweld. Hoewel de gewapende oppositie tegen Museveni de laatste jaren toeneemt, heeft een groot deel van de Ugandese bevolking haar vertrouwen in de oprechtheid van Museveni (nog) niet verloren.
Het belang van het platteland
De kredietprogramma’s die tot nu toe worden uitgevoerd via de overheid of commerciële banken, zijn eigenlijk al mislukt. Een groot probleem van kredietverstrekking via de commerciële banken is gelegen in het feit dat kleine kredieten door de banken als onrendabel en risicovol worden beschouwd. In Uganda is een duidelijke afname van bankactiviteiten op het platteland te zien. Doordat de nadruk ligt op de industriële sector, handel en dienstverlening, concentreren banken zich liever op grootschalige investering. Dit zijn meestal bedrijven die in handen zijn van de nationale elites. Hun invloed is groot omdat zij bovendien via hun politieke macht enorm veel invloed kunnen uitoefenen op het macro-economische beleid.
De enige bank met nog een redelijk aantal vestigingen op het platteland, is de Uganda Commercial Bank (UCB). De reden hiervan is dat deze bank nog staatseigendom is. De overheid gebruikt de UCB om een omvangrijk kredietprogramma uit te voeren: het Rural Farmers Scheme (RFS). Dit programma werd nog geen jaar na de machtsovername door Museveni gelanceerd, maar blijkt te mislukken. Slechte infrastructuur en marketing, in combinatie met lage prijzen blijken een belangrijke reden. Bovendien vragen bankbedienden bovenop de rente vaak een ‘commissie’ van 10 procent voor het verstrekken van de lening. Het programma gaat ten onder aan corruptie. Toch blijven bankactiviteiten op het platteland belangrijk om investeringen in de agrarische sector te bevorderen. Met de privatiseringsdrang van de internationale gemeenschap zullen echter waarschijnlijk ook de plattelandsvestigingen van het UCB verdwijnen. Wanneer deze activiteiten niet worden overgenomen door andere kredietorganisaties, dreigt een nog groter tekort aan kredietfaciliteiten voor de landbouw.
FINCA
Een programma dat langzaam succes blijkt te boeken in het bereiken van de allerarmsten is FINCA. FINCA verstrekt kredieten en technische ondersteuning aan zogenaamde Village Banking Groups. Zo’n groep bestaat uit 30 tot 50 mensen uit een gemeenschap (overwegend vrouwen) die wekelijks bij elkaar komen om toezicht te houden op terugbetalingen en spaarregelingen. De gemiddelde lening die FINCA de afgelopen jaren heeft verstrekt, ligt op US$ 212 in een land waar het gemiddelde jaarinkomen US$ 557 is. Inmiddels bereikt FINCA in Uganda zo’n 18.000 mensen. Een hoopvol resultaat, en een bewijs dat microkredieten ook in Afrika werken, maar vooralsnog een druppel op een gloeiende plaat.
Corruptie en afhankelijkheid
Een van de factoren die belangrijk is voor het succes van FINCA, is dat er garanties gegeven zijn dat de kredieten rechtstreeks, zonder enige tussenkomst van de overheid, terecht komen bij de lokale spaar- en kredietgroepen. Ook al worden kredietprogramma’s uitgevoerd door lokale gemeenschapsorganisaties, overheidsbemoeienis kan de effecten danig verstoren.
Dit bleek het geval bij eerdere kredietprogramma’s zoals het Entandikwa-programma dat in 1995 door de Ugandese overheid werd geïntroduceerd. Het programma richtte zich op kredieten tegen lage rentes aan kwetsbare groepen die geen land hadden, dat als onderpand voor leningen kon dienen. De uitvoering lag in handen van lokale organisaties zoals kerken, lokale NGO’s en andere gemeenschapsorganisaties zoals zogehete farmers groups. Het programma is echter eigenlijk al mislukt doordat mensen die in aanmerking willen komen voor kredieten, hiervoor goedkeuring dienen te verkrijgen van een reeks politieke vertegenwoordigers op districts- en lokaal niveau; de Local Councils (LC’s). Hierdoor worden beslissingen in handen gelegd van een systeem dat gevoelig is voor corruptie en patronage. Uiteindelijk blijkt dat het overgrote deel van de leningen terecht komt bij familie en vrienden van de lokale elite. Ondanks dat men werkt via lokale organisaties, is de afhankelijkheid van overheidssystemen een belangrijke oorzaak van het falen. Bovendien worden de lokale organisaties nauwelijks technische ondersteuning geboden bij het opzetten en beheren van kredietprogramma’s.
Een tweede les die uit dit programma getrokken kan worden is dat lage rente niet altijd de beste manier is om de allerarmsten te bereiken. Naarmate de rente lager ligt, worden de kredieten ook aantrekkelijker voor de minder armen, en zullen zij hun invloed en macht gebruiken om toegang te krijgen tot deze kredieten. Een hogere rente, die technische en administratieve ondersteuning mogelijk maakt, blijkt ook in andere landen veel effectiever te zijn. Hoe tegenstrijdig het ook mag klinken: laagdrempeligheid is niet per definitie een geschikt uitgangspunt om de armen te bereiken. Het gaat er eerder om dat de kredieten onaantrekkelijk worden gemaakt voor de minder armen en de lokale elites. In het FINCA-programma worden onder andere de wekelijks verplichte bijeenkomsten gebruikt om dit te voorkomen. Alleen de allerarmsten zijn bereid om wekelijks veel tijd en energie te steken voor het verkrijgen van relatief lage kredieten.
Uitsluiting
Hoewel sommige programma’s stellen dat zij zich richten op de armen in het algemeen, en niet alleen op de allerarmsten, blijkt deze combinatie niet altijd succesvol. Sociale statusverschillen tussen armen onderling blijken vaak ook in andere landen te leiden tot uitsluiting van de allerarmsten. Dit proces wordt uitstekend beschreven door de directeur van de Small Enterprise Foundation in Zuid-Afrika: ‘The poorer people see who goes to your program, and they just say ‘This program is not for us; it is for those better off people’. And then the wealthier - maybe just the less poor - intimidate the poor, simply by saying, ‘this meeting is for serious people. Here we have to be serious about business. Somebody who is only selling a few vegetables is not serious about business’.’
Produktieve investeringen
De succesformule van de Grameenbank blijkt dus ook in Afrika te kunnen werken. FINCA werkte reeds met programma’s in Latijns Amerika, en heeft sinds kort nieuwe programma’s gelanceerd in Malawi en Tanzania. Het is echter belangrijk om te bedenken dat daadwerkelijke armoedebestrijding pas bereikt wordt als microkredieten ook daadwerkelijk produktief besteed kunnen worden. Hier ligt nog een belangrijke uitdaging in Uganda. Wanneer kredieten namelijk in toenemende mate moeten worden gebruikt voor andere dan direct produktieve investeringen, leidt het uiteindelijk niet tot de gewenste economische zelfstandigheid van de allerarmsten.

De belangrijkste vorm van kredietverstrekking in Uganda is nog steeds het informele circuit van familie en vrienden. Uit een onderzoek uit 1999 (Lucas e.a.) naar de besteding van deze informele kredieten blijkt dat families in de rurale gebieden van Uganda te maken hebben met een sterke toename in de behoefte aan cash geld. De liberalisering van de Ugandese economie leidt ook op het platteland tot een ‘monetarisering’ van de lokale economieën. De lang gekoesterde theorie dat arme boerenfamilies de mogelijkheid hebben om met één voet in de formele, en één voet in de informele economie te staan, wordt langzamerhand achterhaald. Overleven op basis van 100 procent zelfvoorzienende landbouw is inmiddels niet meer mogelijk. In de meeste Ugandese dorpen zijn steeds meer activiteiten ‘gemonetariseerd’: huwelijken en begrafenissen, scholing, moderne en traditionele gezondheidszorg, en essentiële levensbehoeften zoals kleding. Maar ook zaden en meststoffen, het gevolg van nieuwe landbouwtechnieken, kosten geld. Een van de mogelijkheden om aan meer cash geld te komen is het verrichten van loonarbeid buiten de oogstseizoenen, of het opzetten van zelfstandige handelsactiviteiten.
Tegenstrijdige maatregelen
De huishoudens die Lucas e.a. in 1999 onderzochten gaven aan dat een belangrijk deel van de kredieten die zij verkregen, besteed werd aan gezondheidszorg. Uganda kende tot enkele jaren geleden een systeem van gratis gezondheidszorg. Onder druk van de Wereldbank werd echter een eigen bijdrage ingevoerd, waardoor met name de allerarmsten plots geconfronteerd werden met toenemende kosten. Zeker in een land waar ziektes zoals Aids en malaria veelvuldig voorkomen, drukt gezondheidszorg zwaar op het budget van arme families. Het zijn dergelijke tegenstrijdigheden tussen macro-economisch beleid en de situatie van de allerarmsten die de armoedebestrijding belemmeren. Armoedebestrijding vraagt niet alleen om de invoering van microkredietprogramma’s, maar ook om een sterker committent op macro-economisch niveau.